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    構建多元體系打好土壤污染防治攻堅戰
      2018-08-20 | 編輯: | 【 】【打印】【關閉

      文章來源:《學習時報》 (2018-08-06 第6版 戰略管理)

      核心閱讀 

          為保障土壤污染防治計劃的有效落實,應全面構建涵蓋法律法規體系、技術標準體系和可持續管理體系的“法律—技術—管理”三位一體土壤污染防治體系。 

        土壤污染關系國家食品安全和人民群眾健康。2016年5月,國務院發布《土壤污染防治行動計劃》(簡稱“土十條”),明確了“預防為主,保護優先,風險管控”的土壤污染防治基本思路,從十個方面對有效開展土壤污染防治工作做了系統的戰略部署。當前我國土壤污染防治工作有序推進,取得了初步成效,但我國土壤污染防治工作仍任重道遠。

          我國土壤污染防治工作有序推進 

        地方“土十條”陸續出臺。自2016年國務院發布“土十條”以來,地方各級政府陸續制定并公布土壤污染防治工作方案或實施方案,確定土壤污染防治的重點任務和工作目標。地方版“土十條”主要以“摸清家底,風險管控”為主要思路對“國標”進行分解和細化,其中也不乏根據當地土壤污染特點、環境和經濟發展狀況等因素突出地方特色。

        土壤污染防治立法取得實質性進展。土壤污染防治法是打贏污染防治攻堅戰必不可少的法律保障。2017年底,土壤污染防治法草案二審稿提請至全國人大常委會,就強化農用地風險管控責任進行審議。2018年對草案進一步修改完善。目前,土壤環境立法工作取得實質性進展,土壤污染防治法有望快速出臺。

        土壤污染詳查工作穩步進行。各省區市按國家統一要求,以農用地和重點行業企業用地為重點,持續推進土壤污染詳查工作,摸清地方土壤污染底數。根據“土十條”要求,2018年底要完成農用地土壤污染狀況詳查工作,共布設詳查點位55.3萬個。據了解,大部分省區市與計劃進度基本一致,但分析測試環節總體滯后,個別省區市工作進展緩慢。

        技術標準規范配套實施。為深入推動“土十條”的貫徹落實,相關部門先后配套發布了一批技術文件、標準和管理辦法,不僅為指導、規范各地農用地土壤污染狀況詳查和重點行業企業用地調查樣品分析測試工作提供了科學的技術支撐,也為開展農用地分類管理和建設用地準入管理提供了技術依據,對于貫徹落實“土十條”、保障農產品質量和人居環境安全具有重要意義。

        土壤污染防治示范工程效果顯著。“十三五”以來,中央啟動了多個土壤污染治理與修復技術應用試點項目,并加快推進土壤污染防治先行區建設。當前,各示范工程和先行區已取得了顯著的階段性成果,但總體來講,我國土壤污染治理工作仍處于起步階段,距“出模式、出經驗、出效果”的目標還存在一定差距。

          我國土壤污染防治任重道遠 

        首先,我國幅員遼闊,土壤污染形勢復雜,家底尚未完全摸清。當前各地正遵循《全國土壤污染狀況詳查總體方案》開展土壤污染詳查工作,然而掌握全國土壤污染狀況是一項艱巨工程,土壤污染空間異質性強,區域差異大,“點位超標率”不等于污染超標面積。據我國臺灣地區的經驗,經過5次的逐級調查才確認臺灣的農地污染總數為約400公頃。因而,很難通過一兩次的調查查明土壤污染的面積和程度,以及對農產品質量和人群健康的影響。

        其次,土壤污染成因復雜。土壤污染輸入途徑多,工礦企業活動、農業生產活動、交通運輸等都可能造成土壤污染,雖然單次輸入量很小,但日積月累也會導致土壤污染狀況逐步惡化。污染物在土壤中的累積和殘留也與土壤性質、氣候條件和植物覆蓋等密切相關。總之,土壤是污染物的主要受體,大量水、氣污染也能陸續轉化為土壤污染,因而,在我國整體環境質量改善之前,土壤污染形勢難以根本逆轉。

        再次,土壤污染風險不確定性高。土壤功能的多樣性和區域差異性決定了土壤污染風險的復雜性。如農田重金屬污染并不一定導致農產品重金屬超標,不同污染物和不同情景下,污染暴露途徑和暴露劑量差異很大,對人體健康的影響也有很多差別,需因地制宜采取風險管控措施。

          構建科學有效的防治體系 

        為保障土壤污染防治計劃的有效落實,應全面構建涵蓋法律法規體系、技術標準體系和可持續管理體系的“法律—技術—管理”三位一體土壤污染防治體系。

        首先,法律體系。盡管“土十條”被當作當前和今后一個時期我國土壤污染防治的行動綱領,在一定程度上為土壤質量管理提供了政策性指引,但其約束力有限,必須全面構建我國土壤污染防治法律制度,盡快出臺土壤污染防治法案,尤其需要明確土壤污染預防與責任機制、土壤監測與信息公開機制。

        因為土壤一旦被污染,治理與修復難度大、投入多、周期長,因此,污染預防比污染后修復更重要,必須嚴格遵循“誰污染、誰治理、誰付費”的責任認定原則,但在個體責任人不明或者不履行相關義務的情況下,政府主體需承擔兜底責任。與此同時,公眾知情權和參與權是實現土壤污染防治可持續的基本前提,依法公開土壤污染監測數據及污染狀況、調查結果、修復效果等土壤環境相關信息,以“公開+激勵”的管理機制保障公民及其他社會力量參與和監督土壤污染防治的權利,可最終形成全民監督、同治共進的土壤污染防治格局。

        其次,技術體系。隨著土壤污染防治工作的深入推進,許多專業性、技術性問題已然引起業界關注,需要針對土壤污染狀況調查與風險評估技術體系、土壤污染修復技術體系等關鍵問題開展深入調研。

        土壤污染本身極具復雜性,超標不等于污染,污染不等同于有風險,有風險不等同于要修復(可改變土地用途)。因此,需建立基于土壤調查的科學有效的分類、分區、分級土壤污染風險管控體系。同時,從修復技術角度來說,土壤污染治理與修復是一項復雜的系統工程,全面治理和徹底修復是不現實且不必要的。應建立以風險管控為導向、適合我國國情的修復技術體系,避免過度修復和修復技術選擇的隨意性,以及修復過程中的二次污染問題等,科學有序推進土壤污染治理修復。也可借鑒發達國家的經驗,確立適合我國實際國情的綠色、可持續修復原則。

        再次,管理體系。一是確立風險管理體系。我國土壤類型的多樣性和土壤污染的復雜性等特點決定了應按污染程度和土地用途實施土壤環境風險分類分級管理的基本決策。如農用地清潔土壤采取優先保護,輕度污染土壤采取農藝調控,中度污染土壤采取治理修復,對重度污染土壤采取替代種植措施等風險管控措施。對建設用地根據企業生產狀態分別實施管理措施,形成集污染預防、環境調查、風險評估、治理修復、全過程監管和可持續再利用為一體的建設用地風險管理體系。

        二是建立統一的信息平臺。土壤污染防治需要大量的數據支撐,也需要加強數據共享,為準確研判土壤環境質量狀況和污染趨勢提供真實有效的數據支撐。

        三是完善融資機制。目前用于土壤污染防治的中央專項資金遠不能滿足巨大土壤污染修復市場需求。我國土地的國有性質、經營主體的多樣化決定了我國污染土壤修復責任主體認定的復雜性,也造成了我國污染土壤環境修復資金機制的不明晰。“污染者付費”的實踐證明,其在執行中會遇到諸如無法追溯責任人的歷史污染、責任人無力承擔巨額修復資金、多個污染方如何劃分責任等各種難題。因此,有必要進一步發揮市場作用,制定資金管理辦法和使用制度,拓寬土壤修復融資渠道和資金繳納主體。

        四是鼓勵利益相關方參與。土壤污染防治具有涉及領域廣、專業性強、地域特色明顯的特點,涵蓋科技研發、工程施工、項目咨詢、部門監理等多個環節。需要加強多部門聯動,鼓勵第三方評估機構、社會大眾和新聞媒體的積極參與,開展國內與國際、企業與政府的密切合作,形成融合政府、企業、科學家、公眾、新聞媒體等多方力量的跨地區、跨職能利益方參與體系。

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